di Giorgio Gallizioli
Com’è noto, il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) stabilisce che l’UE dispone di competenza esclusiva quando legifera in materia di gestione delle risorse ittiche (art. 3.1.c). Ne consegue che gli Stati membri hanno perso tale competenza, salvo nei casi e nei limiti in cui le sia conferita dalla legislazione unionale.
Lo ricordiamo oggi perché ricorrono i 50 anni dalla storica sentenza della Corte di giustizia dell’UE del 14 luglio 1976 che ha sancito questo principio, assente nel Trattato di Roma.
Fu infatti in quell’occasione che la Corte, decidendo su una questione sollevata nel corso di una procedura penale a carico di alcuni pescatori olandesi (cause riunite 3-4-6/76, Kramer e altri) stabilì il principio su cui si è costruita tale competenza della Comunità europea (oggi UE) in questa materia, dichiarata espressamente soltanto nel 2009 con l’entrata in vigore del TFUE.
La Corte dichiarò che “la Comunità ha competenza esclusiva a condurre trattative e stipulare accordi aventi ad oggetto provvedimenti miranti a preservare le risorse ittiche e a limitare quantitativamente le catture o l’attività alieutica”. La Corte giunse a questa conclusione richiamando una precedente pronunzia del 1971, anch’essa divenuta storica (causa C-22/70 Commissione contro Consiglio, in materia di lavoro nei trasporti internazionali su strada, AETS).
In quest’ultima pronuncia, che, come sottolineò la Corte stessa – “non è di agevole interpretazione”, si affermava che “tutte le volte in cui (per la realizzazione di una politica comune prevista dal trattato) la Comunità ha adottato disposizioni contenenti, sotto qualsivoglia forma, norme comuni, gli Stati membri non hanno più il potere – né individualmente né collettivamente – di contrarre con gli Stati terzi obbligazioni che incidano su dette norme. Man mano che queste norme comuni vengono adottate, infatti, si accentra nella Comunità la competenza ad assumere e ad adempiere – con effetto per l’intera sfera in cui vige l’ordinamento comunitario – degli impegni nei confronti degli Stati terzi”. Si ricorda che la Comunità aveva già adottato una regolamentazione comune dei mercati dei prodotti della pesca sin dal 1° febbraio 1971.
Per meglio cogliere il senso delle due pronunce citate, va ricordato che la Corte si esprimeva in un momento storico in cui questo ordinamento giuridico internazionale “sui generis”, quale è la Comunità europea, prendeva forma così come la stessa PCP, e le pronunce della Corte all’epoca avevano un carattere “creativo” piuttosto che semplicemente dichiarativo.
Indubbiamente, la sentenza Kramer influenzò la risoluzione del Consiglio del 3 novembre 1976 che dava incarico alla Commissione di negoziare con i Paesi terzi interessati la gestione dell’estensione della zona di pesca della Comunità fino a 200 miglia marine.
La competenza dell’UE in materia di politiche comuni può quindi avere un’origine giurisprudenziale, mentre va tenuto presente che i conflitti d’attribuzione di competenza tra la Commissione europea e gli Stati membri non sono così rari, poiché può accadere che questi ultimi oppongano resistenza alla tendenza della Commissione a estendere le competenze dell’UE, contestando la base giuridica delle proposte legislative.
In ogni caso, oggi, in materia di PCP, il testo del trattato non può essere più chiaro.
Lo è anche nei riguardi di altre politiche comuni. Si pensi alla politica agricola comune (PAC), talmente simile alla PCP, prevista nello stesso Titolo III del TFUE e incomparabilmente più importante.
Ci si può domandare allora perché, mentre le disposizioni della proposte relative alla conservazione delle risorse biologiche marine sono di competenza esclusiva dell’Unione e ad esse pertanto non si applica il principio di sussidiarietà, il TFUE preveda una competenza concorrente in materia di agricoltura tra l’Unione e gli Stati membri e pertanto l’Unione può intervenire soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione (Art.5.3 Trattato sull’UE)?
La risposta deve forse trovarsi nel ragionamento della Corte nella causa Kramer, laddove sostiene che “le risorse ittiche si distinguono infatti da tutte le altre risorse naturali e, in particolare, dai prodotti agricoli veri propri, sia perché la fauna marina non rispetta le frontiere stabilite dall’uomo – cioè i limiti delle zone di pesca e delle acque territoriali -, sia perché l’uomo non è riuscito finora a pianificarne la produzione e il rinnovo in maniera altrettanto efficace come per altri prodotti della natura. Per questi motivi, la proprietà delle risorse ittiche marine è sempre stata sottoposta a una disciplina diversa da quella delle altre risorse e caratterizzata dal principio della libera occupazione”.
La considerazione, in realtà, non ci sembra dirimente. Verrebbe piuttosto da chiedersi: se i pescatori olandesi non avessero fatto opposizione all’infrazione loro contestata dalle autorità nazionali, in un contesto d’incertezza normativa, avremmo avuto questa elaborazione giurisprudenziale sancita dal Trattato di Lisbona?
Per capire la portata che possono avere le sentenze emesse dalla Corte in sede di pronuncia pregiudiziale, non si può non ricordare la causa intentata e vinta dal calciatore Jean-Marc Bosman che sconvolse l’intera organizzazione del gioco del calcio. La Corte, infatti, non riconobbe la natura particolare del calcio professionistico e stabilì che le regole UEFA in materia di trasferimento dei calciatori erano illegali. Ora però l’Art.165 TFUE prevede che l’Unione promuova lo sport “tenendo conto delle sue specificità”.
La Corte ci sorprenderà di nuovo anche in materia di pesca?
